2017年11月16日財辦金〔2017〕92號發布后，財政部PPP綜合信息平臺內的PPP項目經由各地方財政部門清理整改，庫內項目出現了較大調整。此次調整至2018年一季度末基本到位，以2018年度開始按季度對財政部綜合信息平臺內的項目按照入庫、落地及開工數量進行了統計。（數據來源：財政部政府和社會資本合作中心；官方數據暫更新至2020年6月。）

從統計情況來看，2018年以后，PPP項目的入庫數量、落地數量和開工數量均呈現穩定增長趨勢。截至2020年6月，已開工項目3927個，開工項目總投資達5.9萬億元，開工率60%。

同時，考慮到PPP項目一般為地方政府當年度的重點建設項目，建設周期一般在1-3年，以前年度開工的項目將要或已經進入項目運營期。按照PPP項目管理的核心要求，開展績效管理已經成為當前工作的重點之一。

(二) 政策制定情況 

自財金〔2014〕76 號文推廣和使用PPP模式以來，國務院、財政部、國家發改委等多部門相繼發文強調完善 PPP 項目中績效管理制度。2019年，山東、山西、甘肅三省市先行先試，出臺了針對PPP項目績效管理的具體意見。分別為2019年4月山東省財政廳印發的《關于開展政府和社會資本合作（PPP）“績效管理年”活動的指導意見的通知》（魯財合〔2019〕3號）、2019年5月山西省財政廳和甘肅省財政廳相繼發布了晉財金〔2019〕32號和甘財建〔2019〕72號文，要求進一步加強PPP項目績效管理。其他省份目前尚未制定專門的制度文件落實PPP項目績效管理工作。

2020年3月，《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號，以下簡稱“13號文”）發布。13號文為PPP項目如何開展績效管理指明了方向，不僅明確了各部門相關職責，還針對績效管理全過程各環節工作內容和程序進行了全面梳理，具有真正的實操指導作用，對于我國未來PPP項目的高質量發展也具有里程碑式的意義。

(三) 行業績效標準制定情況

PPP項目涉及市政工程、交通運輸、生態建設和環境保護、農業、城鎮綜合開發、林業等19個行業領域，細分行業將近百個。PPP項目績效管理在工作原理、工作程序和主要要求方面具有共性，但在具體工作中，只有結合每個項目的特點，體現項目特征才能做好具體項目的績效管理。針對具體行業的績效標準要求，目前國內已經印發的有《海綿城市建設績效評價與考核指標(試行)》，部分省市針對地下綜合管廊制定了績效評價辦法，而PPP項目中涉及的大部分行業領域績效指標體系建設仍處于空白階段。

四、 當前PPP項目績效管理存在的問題

盡管PPP項目開展績效管理的指導性文件已經出臺，但現階段PPP績效管理工作在實際操作過程中還處于初始階段，尚不成熟，仍存在諸多問題，13號文中涉及的地方政府及部門、項目公司（社會資本）、社會公眾等對PPP績效管理理解不夠深刻，職責不夠明確，缺乏有效的應對措施。同時，從13號文本身來看，該政策文件是宏觀的指導性文件，針對所有PPP項目，但PPP項目涉及行業

領域眾多，各省市推進情況各異，具體開展過程中也存在理解差異，需要進一步落實13號文精神，有效應對PPP項目績效管理。

五、 PPP項目參與各方績效管理應對措施

(一) 地方政府及部門

PPP項目績效管理不是某一階段或某一時點的工作，而是貫穿于PPP項目的全生命周期，包括項目準備、項目識別、項目采購、項目執行和項目移交各個階段，涵蓋績效目標和績效指標管理、績效監控、績效評價及結果運用等重點環節。對于PPP項目管理部門，PPP項目績效管理工作既要同步于PPP項目績效管理全過程，也需要做好事前的政策引導、制度建設和事后的監督管理工作。

1、 制定PPP績效管理總體規劃和制度體系

省級財政部門應制定PPP績效管理總體規劃和制度體系，建立健全PPP項目全生命周期績效管理體系，明確PPP項目績效管理的要求，指導各級政府和相關單位合規開展PPP項目績效管理。

2、 加強PPP項目績效目標管理

PPP項目管理部門要加強PPP項目績效目標的管理，對績效目標和績效指標體系的依據充分性、設置合理性和目標實現保障度等進行審查，并將績效目標的設置作為PPP項目入庫和預算安排的前置條件。

3、 做好PPP項目績效監控

PPP項目管理部門應依托全國PPP綜合信息平臺，全面掌握已納入管理庫項目的實施進展情況，結合績效目標對PPP項目實施情況開展績效監控。監控內容至少應包括項目推進情況及合同履約情況。

4、 審核PPP項目績效評價報告

PPP項目管理部門應對PPP項目績效評價報告進行審核，并會同審計部門加強 PPP項目績效監督管理，重點關注績效評價工作方案的落實性、引用數據的真實合理性、揭示問題的客觀公正性、問題歸責的合理明確性等，必要時可以組織開展再評價。

5、 落實PPP績效評價結果應用

各級財政部門應根據項目實施機構上報申請的財政支出，結合本級財政承受能力合理安排項目預算資金。依據PPP項目合同約定的績效管理方案和按效付費比例，根據績效評價結果撥付相關支出。對于無績效考核機制的項目不得安排財政資金。

(二) 項目公司（社會資本）

項目公司（社會資本）是績效管理的對象之一，也是績效管理工作的重要參與方。為應對PPP項目績效管理，項目公司應做好以下工作：

1、 重視PPP合同中的績效管理相關約定

PPP項目合同談判階段，社會資本要重視PPP項目合同中績效管理相關約定。PPP項目合同中約定的績效管理方案是項目建設和運營期開展績效管理工作的綱領性文件，是項目公司（社會資本）履約的指導性文件。在合同談判階段，社會資本應予以充分的重視，既要明確項目具體的績效目標、評價指標以及績效掛鉤比例，也要明確開展績效管理工作的具體安排，比如方式、頻率等。

2、 制定績效管理工作實施方案

在開展合作后，項目公司（社會資本）應對PPP項目合同中約定的義務進行梳理，明確其履約責任和政府方對績效管理的要求，而后通過制定項目績效管理工作實施方案，并在具體工作中予以落實的方式，做好履約工作，實現約定的階段性績效目標。

3、 配合開展績效管理具體工作

行業主管部門或項目實施機構開展績效監控以及績效評價的過程中，項目公司（社會資本）要積極配合相關方開展工作，按照評價方的要求，提供真實、完整、有效的相關資料，真實反映項目建設或運營的實際情況，同時也要客觀反映項目實施機構等合作過程中具有履約義務的政府部門的工作情況。

4、落實績效管理結果應用

對績效管理中發現的問題，項目公司（社會資本）要積極落實整改工作，以實現項目總體績效目標為導向，增強管理水平，提高公共產品和公共服務的質量和效率。

(三) 社會公眾

社會公眾作為公共產品和公共服務的最終受益者，是公共產品和公共服務體驗的反饋方。社會公眾應做好監督管理工作，既要監督項目公司（社會資本）在項目中發揮的作用，也要監督政府在其中的履約情況，及時反饋信息。對體驗過程中發現的問題，要及時反饋給相關方，實現早發現早整改。

(四) 金融機構

金融機構作為PPP項目中不可或缺的參與方，在合作期內與項目公司（社會資本）發生著直接的債權債務關系，金融機構收益的保障與績效管理結果直接相關，因此實操過程中金融機構對PPP項目績效掛鉤情況尤為關注。在“建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制”的要求下，金融機構除了按照內部要求審核PPP項目貸款外，應及早參與到PPP項目前期工作中，深入了解和熟悉項目實質內容，在PPP項目推進過程中判斷項目后續風險，特別是財政支出責任的真實性和地方政府的支付能力，重視PPP項目合同約定的內容，特別是合同中約定的績效管理方案，并在項目執行期定期開展必要的監督工作，促進項目公司（社會資本）履約盡責。

六、 下一步PPP項目績效管理工作開展建議

為全面加強PPP項目績效管理工作開展，保證預算資金使用的經濟性和效益性，保障PPP項目各方合法權益，推動PPP項目規范實施、高效運營，提升公共產品與服務的供給質量和效率。結合現階段績效管理工作開展情況，提出以下建議：

一是開展分行業領域的PPP績效管理研究。有條件的省市，可以結合本省市實際情況，在PPP項目較為集中的行業領域，以13號文為指導，分行業領域開展績效管理研究。進一步細化和規范績效管理職責分工與工作程序，因地制宜地制定細分行業的績效評價指標體系，為同行業PPP項目績效的橫向與縱向對比提供前提條件。

二是切實加強合同管理與履約管理。PPP項目合同是開展績效管理工作的重要基礎，也是PPP項目穩步推進的重要保障。但是目前許多PPP項目合同內容不盡詳實，未對項目績效目標、績效指標體系、績效監控或評價安排進行有效約定，尤其是對于按效付費等核心內容缺少明確詳細的約定。建議高度重視PPP項目合同管理，從合作雙方公平公正角度，合理劃分權責利，并將績效管理機制及相關安排進行有效約定。同時，要加強履約管理，社會資本方要嚴格按照合同規定完成項目建設產出內容與標準，履行運營維護相關職責，提供高質量的公共服務；政府方要按合同約定履行必要的義務，及時按效付費。

三是逐步建立PPP績效管理常態化工作機制。建議各地區結合自身實際，明確財政部門、行業主管部門、項目實施機構及相關主管部門職責，通過培訓或其他形式，增強相關單位績效管理意識，提升PPP績效評價工作水平，逐步建立清晰、明確的PPP項目績效管理常態化工作機制，形成事前、事中、事后績效管理閉環，保障PPP項目績效評價工作有序落實，進而促進PPP項目優化管理、實現績效目標。

四是加強行業自律，規范第三方機構執業行為。鑒于PPP項目績效評價行業門檻較低，許多PPP項目已面臨付費問題，往往存在隨意聘請當地第三方機構出具績效評價報告，績效評價過程與結果流于形式等問題，既不能實現反饋和優化PPP項目管理與產出的效果，也有違第三方機構專業性原則。PPP項目涉及領域多、范圍廣，評價人員需要具備綜合全面的知識架構，建議第三方機構加強自律意識，不斷提升自身執業水平，為PPP項目績效評價工作的有序開展提供必要的專業支持。

五是進一步加強信息公開。建議進一步加強財政部PPP綜合信息平臺的信息完善要求，完善PPP項目績效管理信息公開機制與要求。一方面可以借助信息化管理，為PPP項目績效管理提供數據支持，提高績效管理過程的科學性；另一方面可通過信息公開增強社會公眾參與度，進而促進PPP項目績效評價工作的健康、規范、有序開展。